Deprem tüm toplumu ve toplum hayatını derinden etkileyen doğal afetlerden biridir. Ülkemiz dünyanın en aktif deprem kuşaklarından birinin üzerinde bulunmaktadır. Geçmiş yıllarda ülkemizde birçok yıkıcı deprem olmuştur. Depremlerin gelecekte de olmaya devam edeceği bir gerçektir. Deprem Bölgeleri Haritası'na göre yurdumuzun % 92'si deprem bölgeleri içerisinde yer almaktadır.. Ülke nüfusumuzun % 95'i deprem bölgelerinde yaşamakta, ayrıca büyük sanayi merkezlerinin % 98'i ve barajların % 93'ü yine deprem bölgelerinde bulunmaktadır. Görüldüğü üzere neredeyse yurdumuzun tamamı deprem tehdidi altında bulunmaktadır.
Türkiye’nin yakın tarihinde çok fazla can ve mal kayıplarının yaşandığı büyük depremler olmuştur.Son olarak 6 Şubat 2023 Pazartesi günü Kahramanmaraş'ın Pazarcık ve Elbistan ilçelerinde meydana gelen 7,7 ve 7,6 büyüklüğündeki depremler sonucu on ilde yaşayan yaklaşık on milyon insanımız depremden etkilenmiştir.
Gelişen teknoloji ve bilimsel araştırmalar sonucunda, Türkiye’nin bir deprem kuşağı ülkesi olduğu saptanmıştır. AFAD tarafından güncellenen ve 1 Ocak 2019 tarihinde yürürlüğe giren Türkiye Deprem Tehlike Haritasının gösterdiği diri fay hatları ile hangi bölgelerde deprem olacağı öngörülebilmektedir.
Deprem nedeniyle idarenin sorumlu tutulup tutulamayacağı ve deprem nedeniyle meydana gelen zarar nedeniyle idareye (belediye, valilik, bakanlık) dava açılıp açılamayacağı teoride ve içtihatlarda hala tartışılmaktadır. İdare hukukunda idarenin sorumluluğun iki alt başlığı bulunmaktadır. Bunlar “kusurlu sorumluluk” ve “kusursuz sorumluluk” halleri olup, idare ancak kusura dayalı yada kusursuz sorumluluk hallerinde sorumlu tutulabilmektedir..
Kusurlu sorumluluk, “hizmet kusuru” kavramına dayanılarak açıklanmakta olup, hizmet kusuru “idarenin kuruluşunda, düzenlenmesinde ve işleyişinde ortaya çıkan bir ‘bozukluk’, ‘aksaklık’ veya ‘boşluk’ olarak tarif edilmektedir. Hukukumuzda hizmetin “hiç işlememesi”, “geç işlemesi” veya “kötü işlemesi” hizmet kusuru olarak değerlendirilmekte idarenin ortaya çıkan zararı tazmin etmesi gerekmektedir.
İdari sorumluluğun bir diğer alt başlığı “kusursuz sorumluluk”tur. Yukarıda da ele alındığı gibi idarenin doğmuş olan bir zarardan tutulabilmesi için temel kural olarak idari kusurun varlığı şarttır. Kusursuz sorumluluk, idarenin herhangi bir kusuru olmasa bile idari faaliyetlerle zarar arasında nedensellik bağı kurulabildiği hallerde idarenin oluşan zararı tazmin etme yükümlülüğü olarak tanımlanabilir. Kusursuz sorumluluk istisnai nitelikte bir sorumluluktur. İdare hukukunda kusura dayalı yani hizmet kusuruna dayalı sorumluluk esastır. Bir zarar sözkonusu olduğunda öncelikle idarenin hizmet kusuru olup olmadığı araştırılır. Hizmet kusuru yoksa ancak o zaman kusursuz sorumluluk ilkesine dayanılarak tazmin yoluna gidilebilir. Kusursuz sorumluluğun genellikle iki ilkeye dayandığı kabul edilmektedir. Bunlardan birincisi “tehlike” veya “risk” ikincisi ise “kamu külfetleri karşısında eşitlik” veya “hakkaniyet-nesafet” ilkeleridir. Öğretide risk sorumluluğu ya da hasar kuramı da denilen risk ilkesine göre idare, bünyesinde tehlike barındıran faaliyetleri ya da araçlarından dolayı kişiler zarar gördüğünde hiçbir kusur olmasa bile meydana gelen zararı karşılamakla yükümlüdür. Kusursuz sorumluluğun dayandırıldığı ikinci ilke kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesidir. Bu ilkeye fedakarlığın denkleştirilmesi ilkesi de denilmektedir.. Kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi kişilerin bir kısmının başkalarına oranla daha fazla zarara uğramaları söz konusu olduğunda idarenin herhangi bir kusuru, tehlikeli araç gereç ve faaliyetleri olmasa bile doğmuş olan zararı tazmin etme yükümlülüğünü ifade eder.
Depremler sonucu temel olarak genellikle iki zarar ortaya çıkmaktadır, deprem sonucu yıkılan binalar nedeniyle insanlar hayatını kaybetmekte, yaşam hakkı sona ermekte, öte yandan, yıkılan binalar nedeniyle mülkiyet hakkı zarar görmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 17. Maddesinde "Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir." cümlesine, 35. Maddesinde ise " Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir." cümlesine yer verilmekte olup, yaşam hakkı ve mülkiyet hakkı temel haklar arasında sayılmaktadır.
Anayasa'nın 125. maddesinin 1. fıkrasında; idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu, son fıkrasında da, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır.
Danıştay kararlarına bakıldığında deprem nedeniyle açılan davalarda kusura dayalı sorumluluk ilkesine yer verildiği gibi bazı kararlarda kusursuz sorumluluğa da atıf yapıldığı, bazı nadir kararlarda ise depremin mücbir sebep olduğundan bahisle idarenin sorumlu tutulamayacağına karar verildiği görülmektedir.
Yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla çıkarılan 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 21. maddesine göre bu Kanun kapsamına giren yapılar, kamuya ait yapı ve tesisler ile sanayi tesisleri hariç, mücavir alan içinde kalan yerlerde belediyeden, mücavir alan sınırla dışında ise valiliklerden yapı ruhsatının alınması mecburidir. İmar Kanunu’nun 32. maddesine göre ruhsat alınmadan yapılabilecek yapılar hariç; ruhsat alınmadan yapıya başlandığı veya ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapıldığının ilgili idarece tespiti, fenni mesulce tespiti ve ihbarı veya herhangi bir şekilde bu duruma vakıf olunması üzerine, belediye veya valiliklerce o andaki inşaat durumu tespit edilip, yapı mühürlenerek inşaatın derhal durdurulması gereklidir.Bu konuya ilişkin 3194 sayılı İmar Kanunu 21. ve 32. maddelerinde yapı ruhsatına ve ruhsatı alınmadan yapılan yapılara ilişkin belediye ve valiliklerin görevleri düzenlenmiştir. Yine anılan kanunun 39. Maddesi yıkılacak derecede tehlikeli yapılarda belediye ve valiliklere düşen görevler düzenlenmiştir. Dolayısı ile binalara mevzuata aykırı şekilde ruhsat verilmesi ve yıkılması gerek binaların yıkılmaması görevlerinin yerine getirilmemesi durumunda açıkça hizmet kusuru vardır.
7269 Sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanunun 7269 Sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanunda da Belediye, mülki idare amirleri ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığına afet bölgelerindeki yapıları denetleme görev ve yetkisi verilmiştir.
Görüldüğü üzere düzenlenen kanun ve yönetmeliklerle idarenin yapıları denetleme ve düzenleme ve sonrasında yapıları iyileştirme görevleri ve yetkileri düzenlenmiştir. Denetleme ve düzenleme görevine aykırı davranan idare depremden doğan hasarlardan da hizmet kusuru nedeniyle sorumlu olacaktır.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (E. 2008/11, K. 2009/3108.) Marmara Depreminden dolayı konutta meydana gelen zarar dolayısıyla açılan tazminat davasında zarar, münhasıran depremden kaynaklanmışsa idarenin sorumluluğundan söz etmeye hukuken imkan bulunmadığı ancak zararın zorlayıcı sebep dışında idare tarafından ağırlaştırıldığının yargı yerince saptanması durumunda zararın ağırlaşan, artan kısmı bakımından kusuru göz önünde tutularak idarenin tazminle sorumlu tutulması gerektiğini, deprem bölgesi olarak belirlenen bir alanda deprem mevzuatına uygun yapılaşma koşullarına aykırı olarak inşaat ruhsatı verilmesi, fay hattının yapılaşmaya açılması gibi durumlarda ilgili idarelerin deprem sonucu bu bölgedeki doğan zarardan kusurları oranında sorumlu tutulacağının tabii olduğunu, ancak, deprem sonucu bir bölgedeki binalarda oluşan tüm zararların idarenin tazmin sorumluluğu altında bulunduğundan söz edilemeyeceğinin de kuşkusuz olduğunu, zarar görenin eyleminin zararın doğmasında başlıca etken olduğu hallerde idarenin sorumluluktan kurtulacağını ifade ettikten sonra, somut olayla ilgili olarak, bilirkişi incelemesi sonucunda, inşaatın onaylı projesine uygun yapıldığı, bu bakımdan inşaatın devamı yönünde görüş bildirildiği, inşaatın daha sonra ruhsatına aykırı olarak tamamlandığı, henüz iskan edilmeden deprem sonucunda zarar oluştuğu anlaşıldığından bahisle olayda, davalı idarenin zararı ağırlaştırıcı bir işlem ve eyleminin bulunmaması, inşaat sahiplerinin eyleminin sonucunda zararda artış meydana geldiği gerekçesiyle, idarece tazmini gereken maddi ve manevi bir zararının bulunmadığı sonucuna varmıştır.
Danıştay 11. Dairesi de (E:203/2027) arama kurtarma faaliyeti yönüyle 17 Ağustos depremini "beklenilmeyen hal" olarak değerlendirmiş ve idarenin sorumluluğunun bulunmadığına karar vermiştir. Kararda;
"Danıştay'ın yerleşik İçtihatlarına göre, idarenin yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmeti faaliyeti dışında gerçekleşen ve öngörülemeyen ve/veya önlenemeyen durumlar mücbir sebep olarak değerlendirilmiş, mücbir sebebin idarenin tazmin sorumluluğunu ortadan kaldırdığı kabul edilmiştir. Öte yandan, idarenin yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin doğrudan yerine getirilmesi sırasında idare tarafından beklenilmeyen durumlardan kaynaklanan zararların ise, zararın idarenin doğrudan faaliyetinden kaynaklandığının saptanması, başka bir ifade ile zarar ile İdarenin eylemi arasında illiyet bağının tespit edilmesi halinde idarenin kusura dayalı sorumluluğu bulunduğu kabul edilmiştir. Bu durumda, depremin; idarenin doğrudan yürüttüğü bir kamu hizmeti faaliyetinden kaynaklanmaması, öngörülememesi ve/veya öngörülebilir nitelikte dahi olsa önlenemez olması nedeniyle mücbir sebep olarak değerlendirilmesi zorunludur. Depremin oluşmasında idareye bir kusur yüklenemeyeceğinden İdarenin kusura dayalı sorumluluğundan da söz edilmesi mümkün değildir. Ancak, 17.8.1999 tarihinde meydana gelen depremin, etkilediği coğrafi alanın büyüklüğü, nüfus yoğunluğu ve oluşturduğu hasar nedeniyle diğer kamu hizmeti faaliyetlerinin de yürütülmesini etkilediği, arama-kurtarma hizmetinin özelliği ve zaman açısından kısıtlı bir müdahale yöntemi olması nedeniyle gelişmiş ülkelerin dahi bu tip doğal afetler dolayısıyla arama kurtarma faaliyetleri için uluslararası yardım aldığı da göz önünde bulundurulduğunda, arama ve kurtarma faaliyetlerinin yürütülmesindeki güçlüğün idare açısından beklenilmeyen hal olduğu sonucuna varılmıştır”. Gerekçesine yer verilmektedir.
Bu tarz olumsuz kararlar ile birlikte, depremin mücbir sebep olmadığı ve idarenin kusuruna gidilmesine ilişkin kararlar da mevcuttur. Danıştay 6. Dairesinin 29.06.2007 tarih, E. 2005/1353 sayılı, K. 2007/6248 sayılı kararında;
"Deprem kuşağında yer alan bölgede, deprem gerçeğinin bir veri alınması suretiyle yerleşmelerle ilgili alanların belirlenmesi, bu alanlardaki yapılaşmaya ilişkin kararların alınması, uygulanması ve denetlenmesiyle ilgili idari faaliyetlerin bütünündeki olumsuzluklardan oluşan idarenin olumsuz eyleminin bulunması durumunda, depremin mücbir sebep olarak değerlendirilerek zararla illiyet bağını kestiğini kabule olanak bulunmamaktadır. Bu durumda, Mahkemece uğranıldığı ileri sürülen zararın oluşumunda idarenin hizmet kusuru bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi sonucu bir karar verilmesi gerekirken depremin mücbir sebep kabul edilerek zararla idari faaliyet arasındaki nedensellik bağının ortadan kalktığı gerekçesiyle davanın reddi yolundaki kararda isabet görülmemiştir" şeklindeki gerekçe ile yerel mahkemenin ret kararı bozulmuştur.
Danıştay 6. Dairesi başka bir kararında (E. 2004/1477) ise;
"Deprem nedeniyle oluştuğu ileri sürülen zararların tazmini istemiyle açılan bu davada, yapının üzerinde bulunduğu zeminin özelliği, zemin durumuna göre depreme dayanıklılığının kontrolü, yapı kullanma izni bulunup bulunmadığı, imar planları ve inşaat ruhsatlarının hangi idarelerce yapıldığı ve verildiği, yapıların imar açısından denetlenmesi, afete uğramış ve uğrayabilecek bölgeler ile yapı ve ikamet için yasaklanmış afet bölgelerinin tespit ve ilan edilip edilmediği, afet bölgelerinde yapılacak yapılarla ilgili kuralları, yapı tekniklerini, projelendirme esaslarını, ülkenin deprem haritalarını hazırlamak konusunda idarelerin üzerlerine düşen görev ve yetkileri yerine getirip getirmediği, denetim ve kontrol görevlerini yapıp yapmadığı hususları ayrı ayrı irdelenmeli ve idarece gerekli önlemlerin alınıp alınmadığı belirlenmeli ve bunun sonucuna göre; idarenin belli bir hareket tarzı izleyip izlemediği veya hareketsiz kalıp kalmadığı ortaya konulmalıdır. Olaya bu açıdan bakınca yukarıda yapılan belirleme sonucu olayda idarelerin hareketsizliği söz konusu olmakla öğretide de kabul edildiği gibi idarenin bu hareketsizliğinin "olumsuz eylem" olarak kabulü gerekmektedir." gerekçesi ile idarenin hareketsizliğini ve önlem almamasını "kusur" olarak kabul etmiştir.
Bu karardan da anlaşılacağı üzere deprem kuşağında yer alan bir bölgede yürütülen faaliyetlerde idarenin depreme karşı hazırlıklı olması gerekmektedir. İdare bu konuda gerekli çalışmaları, araştırmaları, kontrolleri, denetlemeleri yapmadığı takdirde mücbir sebep bahanesine dayanarak sorumluluktan kurtulamayacaktır.
17 Ağustos depremi için açılan davalarda verilen süre ret kararları üzerine Danıştay 6. Dairesince;
"17.8.1999 tarihinde meydana gelen depremde oturdukları ev yıkılan, yakınlarını kaybeden davacılar, 1 inci derece deprem bölgesi olan yerin zeminin özelliklerine uygun yapılaşma şartları belirlenmeden imara açıldığını ve yıkılan eve yeterli araştırma ve inceleme yapılmaksızın inşaat ve iskan ruhsatı verildiğini, davalı idarelerin imara açılan yörede hiçbir önlem almayıp, hareketsiz kaldıklarını, üzerlerine düşen denetim görevlerini yerine getirmediklerini, idarelerin üstlendikleri hizmeti kusurlu işlettiklerini, uğradıkları zararın mücbir sebep olan depremden değil, idarelerin hizmet kusurundan kaynaklandığını öne sürerek, maddi ve manevi zararlarının tazminini istemektedirler.
Görülmekte olan tam yargı davası, iki ayrı kategoride toplanması mümkün olan idari tasarruflar nedeniyle açılmış bulunmaktadır. Tam yargı davasının açılmasına neden olarak gösterilen yörenin imara açılması, yıkılan eve inşaat ve iskan ruhsatı verilmesi şeklindeki idari tasarruflar, ısrar kararında da ifade edildiği gibi yetkili idari makamların tek taraflı irade açıklamasıyla sonuç doğuran kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlem niteliğini taşımaktadır. Buna karşılık görülen davanın açılmasına neden olarak gösterilen davalı idarelerin üstlendikleri önlem alma ve denetim görevlerini yerine getirmeyip hareketsiz kalmaları şeklindeki idari tasarrufların ise, hukuk aleminde değişiklik, yenilik doğurmayı amaçlayan bir irade açıklamasına dayanmamaları nedeniyle idari işlem olarak nitelendirilmesine olanak olmayıp; idari eylem olduklarının kabulü gerekmektedir." şeklindeki gerekçe ile süre ret kararları kaldırılmış ve idarelerin önlem almama şeklindeki tasarrufları "olumsuz eylem" olarak değerlendirilmiştir.
Danıştay 10. Dairesi de (10. D. 28.5.2007, 9126/3069 ) aynı görüşü paylaşmaktadır;
"Bilindiği gibi, ülkemiz, jeolojik ve topoğrafik yapısı nedeniyle büyük can ve mal kayıplarına yol açan deprem felaketleriyle sık sık karşılaşan ülkelerin başında gelmektedir. Afetlerin önlenmesi ve zararların azaltılması amacıyla alınması gereken tedbirleri araştırmak, bu konudaki temel hedef ve politikaları belirlemek, ülke içindeki bilimsel, teknik ve idari çalışmaları koordine etmek, ortak sonuçları tüzük, yönetmelik, talimat ve eğitim yoluyla uygulamaya aktarmak ve denetlemek, afet zararlarının azaltılması amacıyla ulusal ve uluslararası işbirliği, proje ve programları oluşturmak, elde edilen sonuçları uygulamaya aktarmak, afete uğramış ve uğrayabilecek bölgeler ile yapı veya ikamet için yasaklanmış afet bölgelerini tespit ve ilan etmek, afet bölgelerinde yapılacak yapılarla ilgili kuralları, yapı tekniklerini ve projelendirme esaslarını tespit etmek, depremleri ve etkilerini incelemek, elde edilen sonuçlara göre deprem katalogları ve ülkenin deprem haritalarını hazırlamak ve geliştirmek ve depremlerden dolayı hasar görmüş yapıların takviye ve onarım yöntemleriyle ilgili çalışmalar yapmak Devletin görev, yetki ve sorumlulukları arasında bulunmaktadır. Deprem olgusunun, doğal bir olay olarak ortaya çıkmasının yanında, idarece gerçekleştirilecek uygulamalarla doğabilecek zararların önlenmesi, hatta ortadan kaldırılması mümkündür. Başka bir anlatımla, depremin nerede, ne zaman ve hangi büyüklükte olacağı öngörülememekle birlikte, depremin yaratacağı olumsuz sonuçların öngörülebilir olduğu ve oluşacak zararların en aza indirilmesi için önceden önlem alınabileceği açıktır.
Görülmekte olan tam yargı davası, iki ayrı kategoride toplanması mümkün olan idari tasarruflar nedeniyle açılmış bulunmaktadır. Tam yargı davasının açılmasına neden olarak gösterilen lojman tahsisi şeklindeki idari tasarruf "idari işlem" niteliğini taşımakta; buna karşılık görülen davanın açılmasına neden olarak gösterilen davalı idarenin üstlendiği önlem alma ve denetim görevlerini yerine getirmeyip hareketsiz kalması şeklindeki idari tasarrufun ise hukuk aleminde değişiklik, yenilik doğurmayı amaçlayan bir irade açıklamasına dayanmaması nedeniyle idari işlem olarak nitelendirilmesine olanak olmayıp; "idari eylem" olduğunun kabulü gerekmektedir."
Anayasa Mahkemesi de 2015/4686 sayılı bireysel başvuru kararında imar mevzuatına aykırı inşa edilen binanın depremde yıkılması sonucu gerçekleşen ölüm ve yaralanmayla ilgili yargısal sürecin makul özenle yürütülmemesi nedeniyle yaşam hakkının ihlal edildiği sonucuna varmış ve kararda " Bunun yanında bu tür elim olaylarda yakınlarını kaybetmiş veya hayatı ciddi risk altında kalmış kişilerin olay nedeniyle duydukları ızdırabın bir nebze hafifletilmesi için başvurdukları ve bu amaca hizmet etmesi gereken manevi zararların giderilmesi yolunda yaşanan böylesi durumların olay nedeniyle duydukları ızdırap ve sıkıntıları bir nebze hafifletmek bir yana aksine artırdığında ve başka üzüntülere yol açtığında şüphe bulunmamaktadır." cümleleri ile manevi tazminata hükmedilmesi gerektiğine işaret etmiştir.
Sonuç olarak, idare, depremi önleyemez ise de, deprem sonucu oluşan zararları önleme yada en aza indirme konusunda görev ve sorumluluklara sahip olup, özellikle imar hukukundan doğan yetkilerini kullanmayarak yada deprem bölgesi olmasına rağmen deprem olacağını öngörmeyerek tesis ettiği işlemlerden ve eylemsizlikten sorumlu tutulabilecektir. Şüphesiz, her olay kendi özelliğine göre değerlendirilecek olup, idarenin kusuru yanında yapı sahibi yada üçüncü şahısların kusuru da açılacak davalarda gündeme gelebilecektir. İdarenin açık hatası, eylemsizliği, yada depremi öngörmemesi nedeniyle atfı kabil kusurun bulunması halinde şüphesiz idareye karşı maddi/manevi tazminat davası açılabilecektir.
Av. Sadi KAYABAŞI
