Ülkemizde yapılaşmayı düzenleyen Kanun 3194 sayılı İmar Kanunu’dur. Belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde yapılacak planlar ile inşa edilecek resmi ve özel bütün yapılar bu kanuna tabidir.
İmar Planı Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik’in 3/11 maddesinde tanımlanmıştır. Maddeye göre imar planı “Belde halkının sosyal ve kültürel gereksinimlerini karşılamayı, sağlıklı ve güvenli bir çevre oluşturmayı, yaşam kalitesini artırmayı hedefleyen ve bu amaçla beldenin ekonomik, demografik, sosyal, kültürel, tarihsel, fiziksel özelliklerine ilişkin araştırmalara ve verilere dayalı olarak hazırlanan, kentsel yerleşme ve gelişme eğilimlerini alternatif çözümler oluşturmak suretiyle belirleyen, arazi kullanımı, koruma, kısıtlama kararları, örgütlenme ve uygulama ilkelerini içeren pafta, rapor ve notlardan oluşan belgedir.” şeklinde tanımlanmıştır.
İmar Kanunu uyarınca imar planları Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı olarak iki ana başlıkta düzenlenmiştir. Nazım İmar Planı kanunda “varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan” olarak tanımlanmış olup, Nazım imar planları, kesin sınır ve şekil belirtmeyen, ölçü bulundurmayan ve direkt uygulama için kullanılmayan ancak uygulama imar planlarına esas oluşturmak için hazırlanan planlardır. Nazım imar planları için uygulamada 1/5.000 ölçek altındaki uygulamalar kaldırılmıştır. Nazım imar planlarında en çok uygulanan ölçek ise 1/5.000 ölçek olanlardır.
Uygulama İmar Planı ise “tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan” şeklinde tanımlanmış olup, genellikle 1/1000 ölçekli hazırlanan ve uygulamaya esas olan planlardır.Uygulama imar planı, plan hiyerarşisinde en alt kademeyi oluşturmakla birlikte uygulama açısından belirleyici göreve sahiptir.Nazım imar planlarının uygulanabilir hale gelmesini sağlayan bu planlar, nazım imar planının büyütülmüş hali olarak düşünülmemelidir. Uygulama imar planları, nazım imar planlarında alınan koruma, kullanma, kısıtlama, yasaklama ve yönlendirmeye ilişkin kararların detaylandırılarak uygulamasının biçimlendirilmesini sağlar.
3194 sayılı İmar Kanununun 6. maddesi planlama kademelerini düzenlemektedir. Madde hükmüne göre; Mekânsal planlar, kapsadıkları alan ve amaçları açısından Mekânsal Strateji Planlarına uygun olarak; “Çevre Düzeni Planları” ve “İmar Planları” kademelerinden oluşur. İmar planları ise nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak hazırlanır. Her plan bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanır. Madde metninde yer alan “Her plan bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanır.” hükmü, planlar arasında yer alan ilişkiyi göstermektedir. Bunun yanı sıra, Kanunda plan türleri ile ilgili olarak yapılan tanımlarda “üst ölçekli plana uygunluk” vurgulanmıştır. Örneğin, Kanunun 5. maddesinde nazım imar planlarının “varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak”, yine uygulama imar plan planlarının “nazım imar planı esaslarına göre” hazırlanacağı ifade edilmiştir.
Her planın bir üst ölçekli plana uygun olması zorunluluğu “plan hiyerarşisi” olarak tanımlanmaktadır. Bir başka ifade ile plan hiyerarşisi, hangi ölçekte olursa olsun tüm imar planlarının her birinin, bir üst ölçekli plana uygun olarak hazırlanması gerekliliğini ifade eder.
Bu ilkeye göre, hangi ölçekte yapılırsa yapılsın planlar hazırlanırken plan hiyerarşisine uyulmalıdır. Üst ölçekli plana aykırı olarak alt ölçekli plan yapılamaz. Yürürlükte olan yasalara göre planlar; kalkınma planı, bölge planı, çevre düzeni planı, il çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak kademelendirilmiş olup her plan yürürlükteki üst planların ilke ve hedeflerine uyar ve bir alt planı yönlendirir. Alt ölçekli planların, üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunludur.İmar planlarındaki kademeleme ilkesi gereğince en üst düzeydeki planın alt düzeye kadar inebilmesi ve böylelikle aktarım neticesinde planların denetiminin yapılması sağlanır.(İmar Kanununda yer alan ancak uygulamada birkaç örnek dışında rastlanılmayan kalkınma planı ile bölge planı hakkında detaya girilmemiştir)
Danıştay da açılan imar davalarında imar planları arasında hiyerarşik bir ilişki olması nedeniyle alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uygun olması gerektiğini belirtmektedir.
İmar planları sırasıyla; nazım imar planına, çevre düzeni planına, mekansal strateji planlarına ve sosyo-ekonomik planlar olan kalkınma ve bölge planlarına uyumlu olmak durumundadır. Uygulamada en çok karşılaşılan durum ise uygulama imar planlarının nazım imar planına uyumlu olmaması nedeniyle yaşanan sıkıntılardır.
Uygulama imar planları 1/1000 ölçekli yapılmakta olup, bu planın nazım imar planına uygun olması plan hiyerarşisi gereğidir. Hiyerarşiye geçmeden önce, nazım imar planı olmadan uygulama imar planı yapılamayacağını da vurgulamak gerekir. Nitekim Danıştay 6. Dairesi de 2007/6847 sayılı kararında "Öte yandan, İmar mevzuatına göre, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve değişikliklerinin 1/5000 ölçekli plan kararlarına göre yapılıp çizilmesi gerektiğinden, 1/5000 ölçekli nazım imar planı yapılmamış bir alanda idarece 1/1000 ölçekli planda değişiklik yapılamayacağı tabidir." şeklindeki gerekçe ile bu durumu açıkça vurgulamıştır.
Uygulama imar planlarının üst ölçekli nazım imar planlarına aykırı olamayacağı şeklindeki Danıştay 6. Dairesi içtihadı uzun yıllardır değişmemiştir. Kararlarda hemen hemen aynı gerekçe kullanılmakta olup, önce "Yukarıda belirtilen hükümler uyarınca, alt ölçekli planların üst ölçekli planlara aykırı olamayacağı, arazi kullanım kararlarının alt ölçekli planlarla değiştirilemeyeceği kuşkusuzdur." cümlesine yer verilmekte, daha sonra somut olaya göre hiyerarşi durumu anlatılmaktadır. 2007/7095 sayılı kararda "1/5000 ölçekli planda ticaret alanında kalan taşınmazın, 1/1000 ölçekli planda akaryakıt istasyonu belirlenmesi plan hiyerarşisine aykırı bulunduğundan" şeklindeki gerekçe ile plan hiyerarşisine aykırılık olduğu tespit edilerek kararın (kısmen) bozulmasına karar verilmiştir.
İmar planlarının, hiyerarşi zincirine uyumlu şekilde yapılması gerekliliği, planların değiştirilmesi hususunda da gözetilmesi gerekeceğinden alt kademede bulunan uygulama imar planında değişikliğe gidilmesi halinde bu değişikliğin hem nazım imar planında hem de varsa daha üst ölçekli planlarda –örneğin bölge ve kalkınma planları- yapılması gerekmektedir. Uygulamada bazen belediyeler önce nazım imar planını değiştirmeden uygulama imar planını değiştirmekte, daha sonra nazım imar planını alt ölçekli plana göre "uyarlamaktadır." Danıştay da bu tür plan değişikliklerini hukuka aykırı bularak iptal etme yoluna gitmektedir. “... 1/1.000 ölçekli planın 1/5.000 ölçekli plana sonradan yansıtıldığı, detaylı plan raporlarının hazırlanmadığı, dava konusu işlemlerin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olmadığının anlaşıldığı gerekçesiyle işlemlerin iptali...” yönünde verilen yerel mahkeme kararını onanmasına karar verilmiştir.
Alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uygun hazırlanması gerektiği kabul edilmekle birlikte bu uygunluk aynı alanı düzenleyen planlar arasında ölçek itibariyle en üstte bulunan plana uygunluk açısından önem arz etmektedir. Şöyle ki; 1/1000 ölçekli uygulama imar plan hükümlerinin 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile çelişmesi fakat 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile uyumlu olması durumunda uygulama imar planının bir üst ölçekli nazım imar planına uygun olmadığı gerekçesiyle plan hiyerarşisine aykırı olduğu sonucu çıkartılamaz. Plan hükümlerinin birbiriyle çakışması durumunda daha üst ölçekli plan hükümlerine bakılır. Çakışan planlardan hangisi üst ölçekli plana uygun hükümler ihtiva ediyorsa plan hiyerarşisi anlamında korunması gerekli bir düzenleme içeriyor demektir. Benzer bir uyuşmazlıkta Danıştay’ın, nazım imar planına aykırı fakat çevre düzeni planına uygun şekilde değişikliğe tabi tutulan 1/1.000 ölçekli imar planının hukuka uygun olduğuna dair verdiği bir karar da bu düşünceyi pekiştirmektedir. Danıştay 6. Dairesi, E: 1999/1663 sayılı kararında bu husus açıkça vurgulanmaktadır: "Bu durumda 1/1.000 ölçekli plan ile 1/5.000 ölçekli plan arasındaki mevcut uyumsuzluğun nazım imar planının üst ölçekli çevre düzeni planına uygun hale getirilmek suretiyle giderilmesi gerekeceğinden, dava konusu edilmeyen 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planına uygun bulunan mevzi imar planının nazım imar planına aykırı olduğundan bahisle, iptaline karar verilmesinde isabet görülmemiştir."
Üst ölçekli planların iptali halinde alt ölçekli planların ne olacağı sorusu sıkça gündeme gelmektedir. Üst ölçekli planların iptali halinde alt ölçekli planlar ortadan kalkmaz. Alt ölçekli planlar uygulanmaya devam eder. Alt ölçekli plan uyarınca yapılan işlemlerin hukuka uygunluğu ve kazanılmış haklar sorunu konusunda verilen kararlar Danıştay 6. Dairesi ile Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu arasında farklılık arz etmekte olup, kural olarak alt ölçekli plan uyarınca yapılan işlemler hukukilik korumasından yararlanacaklardır.
Sonuç olarak, plan hiyerarşisi gereği alt ölçekli planlar üst ölçekli planlara uygun olarak hazırlanmalı, değişiklik yapılacak ise önce üst ölçekli planlar değiştirilmelidir. Danıştay içtihadı bu şekilde olup, uygulamacılar için zaman zaman sıkıntı oluştursa da plan hiyerarşisi gereği üst ölçekli plana aykırılık halinde planın idari yargı merciilerince iptali sözkonusu olabilecektir.
Av. Sadi KAYABAŞI
