3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanunun 3/b maddesinde; belediye hudutları ile mücavir alan içinde kalan tüm işyerleri ve işletmelere belediyelerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye yetkili olduğu hükme bağlanmış olup, yine 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinde; "Gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri ile ilgili olarak kanunlarda belirtilen izin veya ruhsatı vermek ve Gayrisıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek." hususu belediyenin yetkileri arasında sayılmıştır.
1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun'un 1. maddesinde, "Belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanununun 32. maddesi hükmüne göre idari para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verilir. Bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebilir." hükmüne yer verilmiştir.
10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin Yönetmeliğin 6. maddesinde; yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı, 5. maddesinin (b) bendinde, 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu kapsamına giren gayrimenkullerin, tapu kütüğünde mesken olarak gösterilen bağımsız bölümünde fırın açılması hususunda kat maliklerinin oybirliği ile karar alması, (c) bendinde, özel yapı şeklini gerektiren ekmek fırını için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması, gerektiği öngörülmüş; "(Ek: 29/6/2010-2010/671 K.) sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile Yönetmelikte yapılan değişiklik ile Büyükşehir belediyesi ile nüfusu 100.000'i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m² ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)" şeklinde (l) bendi -daha sonra yapılan Yönetmelik değişikliğiyle anılan bent (m) bendi olarak silsile ettirilmiştir- eklenmiştir.
Anılan bendin iptali için açılan dava sonucunda Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/06/2014 gün ve E: 2010/9072, K: 2014/5707 sayılı kararıyla, "Dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ile büyükşehir belediyesi ve nüfusu 100.000'i geçen belediye sınırları içerisinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda olması düzenlemesi getirilmiş, bu konuda alışveriş merkezleri bünyesinde belli bir alana sahip marketlerde bulunan fırınlar, düzenlemeden istisna tutulmuştur. İdarelerin halk sağlığı ve güvenliğini sağlama amacıyla belirli kurallar ve kriterler getirmeleri mümkündür. Ancak, bu kuralların uyuşmazlıkta olduğu gibi Yönetmelik ile düzenlenmesi durumunda, Yönetmeliğin yasal dayanağının bulunması ya da bu konuda üst hukuk normlarında düzenleyici işlem tesisine yetki vermesi gerektiği açıktır. Uyuşmazlık bu kapsamda değerlendirildiğinde, dava konusu Yönetmelik maddesi ile ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi için sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesine yönelik koşullar getirildiği, bu tür işyerlerinin kamu sağlığı ve güvenliği bakımından müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilerek de kamu yararının amaçlandığı anlaşılmakla beraber, söz konusu düzenleme ile getirilen 'nüfus' ve 'büyükşehir' kriterinin yasal bir dayanağının bulunmadığı görülmektedir. Her ne kadar savunma dilekçelerinde dava konusu Yönetmelikte nüfusu belli bir sayının üzerinde bulunan yerleşim yerlerinde açılacak fırınlarda belli bir standartın getirilmesinin amaçlandığı, konutların altında ve uygunsuz yerlerde fırın açılmasının engellendiği, büyük marketlerin üst ölçekli imar planları ile oluşması ve yapımı esnasında ekmek üretimi için özel bir düzenleme yapıldığından kapsam dışında tutulduğu ileri sürülmekte ise de, halk sağlığı ve güvenliği bakımından büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ya da belli bir nüfus sayısı üzerinde olan yerleşim yerleri ile büyükşehir sınırları içerisinde bulunmayan ya da belli bir nüfus altında olanlar açısından herhangi bir fark bulunmamaktadır. Bu yönüyle getirilen düzenlemenin hem taşınmaz maliki, hem işyeri ruhsatı talep eden, hem de bu taşınmazlarda faaliyet gösteren işyerlerinden etkilenen vatandaşlar açısından eşitsizliğe sebep olduğu görülmektedir. Başka bir ifade ile fırınlara halk sağlığı ve güvenliği amacıyla belirli bir standartın getirilmesi amaçlanıyor ise, söz konusu kriterlerin aynı faaliyet konusuna ilişkin tüm işyerlerini kapsaması gerektiği açıktır. Öte yandan, söz konusu yönetmelik maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce yapı ruhsatını ve yapı kullanma izin belgesini "konut ve fırın" şeklinde alan ve tapu senedine işleten taşınmaz malikleri yönünden ise düzenleme yapılırken geçiş hükümlerinin de getirilmemesi nedeniyle mülkiyet haklarının kullanmasının da engellendiği açıktır. Bu nedenlerle, yasal dayanağı bulunmayan, getirilen düzenlemenin objektif kriteri belirlenmeden, aynı hukukî durumda olanlara ilişkin farklı kriterler getiren ve mülkiyet hakkının kullanılması engelleyen dava konusu düzenleyici işlemde hukuka uyarlık bulunmaktadır." gerekçesiyle anılan Yönetmelik düzenlemesinin iptaline hükmedilmiştir.
Söz konusu Danıştay kararının uygulanması kapsamında, 26/11/2014 gün ve 29187 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan BKK ile, Yönetmelik'in 5'inci maddesinin birinci fıkrasının (m) bendi bu sefer, "Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)" şeklinde değiştirilmiş ve Yönetmelik'e "Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu hâliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." düzenlemesini içeren geçici 3'üncü madde eklenmiştir.
Yönetmelik'in 5'inci maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde 2014 yılında yapılan söz konusu değişikliğe karşı açılan davada ise, Danıştay Onyedinci Dairesinin 27/10/2015 gün ve E: 2015/9544 sayılı kararıyla yürütmenin durdurulması isteminin reddine hükmedilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuata göre; 26/11/2014 tarihinden sonra ekmek fırınlarının sadece bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmasının mümkün olduğu, ancak bu tarihten önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu hâliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartının aranmayacağı, "müstakil bina" tabirinin ise yapının tamamının ekmek fırını olarak kullanıldığı ve fırın ile birlikte ofis, işyeri veya mesken gibi başka amaçlı kullanım alanlarının bulunmadığı bina anlamına geldiği açıktır.
Yönetmelikte yapılan değişiklik sonrası müstakil bina koşulunu sağlamayan fırınlar için ruhsatlandırma hukuken mümkün olmadığı gibi Yönetmelik'in geçici 3'üncü maddesinden faydalanabilmesi için gerekli olan "26/11/2014 tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu hâliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapı" koşulunun da sağlanmaması halinde fırın ruhsatı alınamayacak, şartlarını taşıyorsa "unlu mamuller ruhsatı" alınabilecektir.
Danıştay 2. Dairesinin E; 2021/13547 sayılı kararında;
"Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin, dava konusu fırın faaliyet konulu işyerinin davacı tarafından devralındığı tarih itibarıyla mevcut olan "İş yerinde aranacak genel şartlar başlıklı" 5. maddesinin 1. fıkrasında, işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerlerinin taşımak zorunda oldukları şartlar sayılmış, (m) bendinde yer verilen, "Büyükşehir belediyesi ile nüfusu 100.000'i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması" hükmü karşısında, belirtilen şartı taşımayan söz konusu ekmek fırını olarak işletilen işyerinin ruhsatlandırılması mümkün olmadığı gibi, anılan Yönetmeliğin işyeri açma ve çalışma ruhsatı devrini düzenleyen 8. maddesinin uygulanamayacağı, bu nedenle ruhsatsız olarak faaliyet gösteren işyerinin faaliyetten men edilmesine yönelik işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır" şeklindeki gerekçe ile ruhsatsız olarak faaliyet gösteren fırının faaliyetten men edilmesi hukuka uygun bulunmuştur.
Tarafımızdan açılan davada da Ordu İdare Mahkemesinin (E:2015/1704) sayılı kararı ile;"Bu durumda; müstakil bina koşulunu sağlamayan, 26/11/2014 tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenmeyen ve bu hâliyle tapu kütüğüne tescil edilmeyen binanın bir adet bağımsız bölümünde fırın işletmek üzere işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddi yolundaki dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir" gerekçesi ile davanın reddine karar verilmiştir.
Sonuç olarak, Yönetmelik değişikliği sonrası ekmek fırınlarının ruhsatlandırılması "müstakil bina" koşuluna bağlandığından bu koşulu sağlamayan fırınların ekmek fırını ruhsatı ile faaliyette bulunamayacakları, ancak diğer şartları taşımakta iseler unlu mamuller ruhsatı ile faaliyette bulunmaları gerekmektedir.
Av. Sadi KAYABAŞI
