Anayasa’nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinin ilk fıkrasında, "Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir." kuralına; 138. maddesinin dördüncü fıkrasında ise, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." kuralına yer verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin ikinci fıkrasının ilk cümlesinde, idari yargı yetkisinin, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu; "Kararların sonuçları" başlıklı 28. maddesinin ilk fıkrasında, idarenin, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğu, bu sürenin hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemeyeceği kurala bağlanmıştır.
İdari yargı mercilerince verilen iptal kararları, davaya konu işlemin hukuk âleminde hiç tesis edilmemiş olması sonucunu doğurur. Özellikle bireysel işlemler hakkında verilen iptal kararlarının geriye yürüyeceği konusunda herhangi bir tereddüt bulunmamaktadır. Buna göre, iptaline karar verilen işlem tesis edildiği tarihten itibaren bütün hüküm ve sonuçlarıyla birlikte hukuk âleminden silinmiş olur. Böylece iptaline karar verilen işlemin tesisinden önceki hukukî duruma geri dönülmüş olur. Ancak, bazı iptal kararlarının gerekçesi idarece aynı konuda yeni bir işlem tesisini mümkün ya da gerekli kılabilir. Örneğin, iptal davasına konu bir disiplin cezasının dayanağı olarak ileri sürülen eylemin, niteliği gereği daha hafif bir cezayı gerektirdiği gerekçesiyle verilen bir iptal kararı üzerine idari makamlar anılan gerekçe doğrultusunda daha hafif olan cezanın verilmesi yoluna gidecektir. Yine dava konusu işlemin yetki ve şekil unsurları yönünden, bir başka deyişle usul yönünden hukuka aykırılığının tespitine bağlı olarak verilen iptal kararları üzerine, idare tarafından iptale neden olan hukuka aykırılıklar giderildikten sonra aynı konuda yeniden işlem tesis edilmesinin önünde hukukî bir engel bulunmamaktadır.
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesine göre, idari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlıdır. Hukuka uygunluk denetiminin bu sınırını, öncelikle dava konusu işlem ve davacının talebi belirlemektedir. Mahkeme, denetim alanını davacının talebinden bağımsız olarak genişletemeyeceği gibi, söz konusu işlemin dava konusu edilmemesi hâlinde ortaya çıkacak hukuki duruma nazaran davacı aleyhine bir sonuç doğuracak şekilde hüküm de kuramaz. "Aleyhe hüküm verme yasağı" olarak ifade edilen bu ilke, Anayasa'nın 36. maddesinde yer alan hak arama hürriyetini temin etmeye, diğer bir ifade ile, ilgililerin, ihlâl edildiğini düşündükleri haklarını korumak amacıyla herhangi bir endişe taşımaksızın dava açabilmelerini sağlamaya yönelik bir araç niteliği taşımaktadır.
Ceza muhakemesi hukukunda, yalnızca suçun etkin öznesi yararına kanun yoluna başvurulduğunda, etkin özne hakkında yeniden kurulacak hükümdeki yaptırımın (ceza) ve hukuksal sonuçlarının, onun aleyhine olarak eski hükümdekinden daha ağır olamayacağına ilişkin kuralı ifade eden bu ilke, bazı yazarlarca "yaptırımı (cezayı) ve sonuçlarını ağırlaştıramama kuralı" olarak adlandırılmaktadır. Bu bağlamda, Eski Roma’dan bu yana geçerli olan temel ilkeler üzerine kurulu bir hukuk düzeninde yargı organının ve devletin, özellikle yargılamanın en önemli öznesi olan sanığı gafil avlayarak beklemediği yaptırımlarla karşı karşıya bırakamayacağı belirtilmektedir. Dahası Türk hukukunun bu kuralı, kanun yararına bozma ve yargılamanın yenilenmesi gibi olağanüstü kanun yolu davalarında bile benimsemesinin, bir bakıma ayrıksı da olsa, kuralın geniş yorumlanmasını özendirici nitelikte olduğu ifade edilmektedir. "Yaptırımı (cezayı) ve sonuçlarını ağırlaştıramama kuralı"nın sadece ceza yaptırımıyla sınırlandırılmasının hukuk düzeninde bir çelişki olacağı gerekçesiyle, cezanın değil, yaptırımın ağırlaştırılmaması kuralından söz edilmektedir (SELÇUK Sami, “Yaptırımı (Cezayı) ve Sonuçlarını Ağırlaştırmama Kuralı ve Ülkemizdeki Düzenlemeye ve Uygulamaya Eleştirel Bir Yaklaşım”, TAAD, Cilt:1 Yıl:2, Sayı:7, 2011, s.s. 1-48).
Bazı hâllerde ve kanunların açıkça yetki verdiği veya yasaklamadığı durumlarda, araya yargısal bir karar girmeden idarenin doğrudan doğruya bir işlemi ile ve idare hukukuna özgü usûllerle uygulamış olduğu yaptırımlar "idarî yaptırım" olarak adlandırılmaktadır (ÖZAY İl Han, İdari Yaptırımlar (Kuramsal Bir Deneme), 1985, İstanbul, s. 35).
Bu itibarla, "aleyhe hüküm verme yasağı" veya "yaptırımı (cezayı) ve sonuçlarını ağırlaştıramama kuralı" olarak adlandırılan söz konusu ilke, idari yargı mercilerince verilen iptal kararları üzerine, iptale neden olan hukuka aykırılıklar giderildikten sonra aynı konuda idarece yeniden yaptırım içeren bir idari işlem tesis edilirken, ilk işlemden daha ağır bir yaptırım uygulanamamasını da zorunlu kılar.
Mahkemeye erişim hakkı, kişinin yargı merciine başvurabilmesi için önünde herhangi bir engel olmamasını ifade eder. Bu hak aynı zamanda kişinin aleyhine bir sonuç elde edebileceği yönünde bir kaygı duymadan yargı merciine başvurabilmesini de gerektirir. Kişinin kendi lehine bir sonuç elde etmek için mahkemeye başvurması neticesinde aleyhine bir sonuç elde etme ihtimali, hakkını aramakta kaygı duymasına ve çekinmesine sebep olacaktır. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkının teorik olarak tanınmış olması yeterli görülmemekte, aynı zamanda pratikte kişinin bu hakkı kullanmasına imkân tanınması gerektiği kabul edilmektedir. İşte kişinin yargı merciine başvurduğunda aleyhine bir sonuç elde etme imkânının var olması onun mahkemeye erişim hakkının pratikte kısıtlanması sonucunu doğuracaktır (GÜNDÜZ Fatma Ebru, “İdari Yargılama Hukukunda Aleyhe Hüküm Verme ve Aleyhe Bozma Yasağı”, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt:24, Sayı: 2, 2020, s.s. 333360).
İdarelerin mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğunu, mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremeyeceğini ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceğini kurala bağlayan Anayasa'nın 138. maddesindeki hükmün, idarelere göre zayıf konumda bulunan kişilerin lehlerine verilmiş bir mahkeme kararının idareler tarafından uygulanması hususunda güvence sağlayan ve hak arama hürriyetinin tamamlayıcısı niteliğinde bir düzenleme olduğu açıktır. 2577 sayılı Kanun'un 28. maddesinde, idarî yargı açısından özel düzenlenerek somutlaşan bu anayasal ilkenin yorumlanmasında, niteliği gereği Anayasa'nın "Temel Haklar ve Ödevler Başlıklı" İkinci Kısmının "Kişinin Hakları ve Ödevleri" başlıklı İkinci Bölümünde düzenlenen "hak arama hürriyeti"ne dair 36. maddenin esas alınması gerekmektedir. Başka bir anlatımla, mahkeme kararlarının uygulanması zorunluluğu şeklî bir uygulama olarak yorumlanmamalı, mahkeme kararları, hak arama hürriyetinin özü ve amacına uygun yorumlanarak uygulanmalıdır. Bu anlamda, şekilci bir yaklaşımla, mahkeme kararlarının uygulandığından bahisle, hak arama hürriyetinin icaplarına aykırı olarak uygulanan mahkeme kararına konu davanın açıldığı zamanki duruma göre aleyhe sonuç doğuran daha ağır bir ceza verilmesi, Anayasa'nın amacına uygun bir uygulama olarak değerlendirilemez.
Hiç kimsenin dava açmakla, dava açmadan önceki durumdan daha kötü bir duruma düşürülmemesi ve mahkeme kararlarının, adaletin tecellî etmesine hizmet etmek yerine, kişilerin sırf hak arama özgürlüğünü kullandığından dolayı cezalandırma aracı hâline dönüşmemesi gerekir.
Danıştay 13. Dairesinin E: sayılı dosyasına konu olayda; .... adresinde bulunan akaryakıt istasyonunda 27/09/2012 ve 11/12/2012 tarihlerinde gerçekleştirilen denetimler çerçevesinde, ilgili bayinin otomasyon sisteminin çalışmadığını Kuruma bildirmesine rağmen, bahse konu istasyonun otomasyon sistemindeki arızayı 11/12/2012 tarihi itibarıyla gidermemesinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı olduğundan bahisle, davacı şirket hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası gereğince 70.000,00-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiş, anılan Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, Ankara 11. İdare Mahkemesi'nin 22/09/2016 tarih ve E:2015/1326, K:2016/2322 sayılı kararıyla, davacı hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idari para cezası uygulanmasında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle anılan işlemin iptaline karar verilmiştir. İptal kararı gereğince davacı hakkında 10/04/2017 tarihli Soruşturma Raporu hazırlanmış; Soruşturma Raporu ile Denetim Dairesi Başkanlığı'nın konuya ilişkin görüşü değerlendirilerek, 15/06/2017 tarih ve 7131-32 sayılı Kurul kararı ile, 27/09/2012 tarihinde yapılan denetimde tespit edildiği üzere, bayisi olan …'ye ait akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminin çalışmaması, dağıtıcı lisansı sahibi olarak otomasyon sistemindeki arızayı mevzuatta öngörülen süre içerisinde gidermemesi ve Kuruma aykırılıkları bildirmemesinin, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin altıncı fıkrasına aykırı olduğundan bahisle, davacı şirket hakkında 5015 sayılı Kanun'un fiil tarihinde yürürlükte olan hâliyle 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendi gereğince 815.555,00-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.
Dairece öncelikle;
"Davacı tarafından hakkında tesis edilen idari para cezası yaptırımının iptali için açılan davada verilen iptal kararının uygulanması kapsamında tesis edilen dava konusu işlemin, davacının dava açmakla elde etmeyi hedeflediği amacı gerçekleştirmediği, aksine anılan iptal kararı nedeniyle davacının daha ağır bir yaptırımla karşılaşmasına sebebiyet verildiği, bu durumun ise hukuka ve hak arama hürriyetine aykırılık teşkil ettiği ve mahkemeye erişim hakkının ihlâline yol açtığı kuşkusuzdur. " tespiti yapılmış, kararın devamında ise;
"Öte yandan, idarenin iyi yönetişim ilkesine uygun hareket etme yükümlülüğünün olduğu Anayasa Mahkemesi'nin pek çok kararında ifade edilmiştir. İyi yönetişim ilkesi, kamu yararı kapsamında bir konu bahis mevzusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda, uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmelerini gerektirir [bkz. Krstic / Sırbistan, B. No: 45394/06, 10/12/2013, § 78] (AYM kararları, Nurullah Kıratlı, B. No: 2019/372, 03/05/2023, § 32; Kenan Yıldırım ve Turan Yıldırım, B. No: 2013/711, 03/04/2014, § 68). Hukuk devleti ilkesinin en önemli unsurlarından bir tanesi olarak kabul edilen hukuki güvenlik ilkesi, bireyin devlete güven duyduğu ve hukuki güvenliğinin sağlandığı devlet düzeni olarak anlaşılmaktadır. Hukuki güvenlik ilkesinin bir gereği olarak da bireylerin kazanılmış haklarının korunması gerekir. Aleyhe bozma yasağı ve özellikle de kanun veya yargı yolu başvurusundan sonra aleyhe hüküm verme veya işlem tesis etme yasağı da kazanılmış hakların korunması ilkesinin birer uzantısıdır. Şöyle ki, kişi lehine verilmiş olan ilk kararın veya tesis edilen ilk işlemin, dava açma veya kanun yollarına başvurma hakkını kullanan taraf için bir kazanılmış hak olduğu ve daha sonra kişinin daha aleyhine sonuç doğuracak bir karar verilemeyeceği kabul edilir. Kazanılmış haklar ile ve hukuki güvenlik ilkesi ile olan yakın ilişkisi sebebiyle aleyhe hüküm verme yasağı, hukuk devleti ve iyi yönetişim ilkelerinin de bir gereğidir. Nitekim ceza muhakemesi hukuku doktrini ve uygulamasına göre de, sanık lehine başvurulan bir temyiz incelemesinde suçun vasfının saptanmasında hataya düşüldüğü tespit edilirse, bu tespitin bir bozma gerekçesi sayılabileceği, fakat bozulan hükümde tesis edilmiş olan cezanın türü ve miktarının sanık için bir “kazanılmış hak” kabul edileceği benimsenmektedir. Aleyhe hüküm verme yasağı, hukuka aykırılığı tespit edilen bir idari işlemin hukuki âlemde varlığını devam ettirmesine imkân tanıyan bir ilke gibi gözükse de, idarenin işlemlerinin daha fazla yargısal denetime tâbi olmasını mümkün kılacak ve hukuk devleti ilkesi ile çelişmek yerine hukuk devleti ilkesine hizmet eden bir görev yerine getirmiş olacaktır.
Hukuka aykırı bir işlemin kazanılmış hak doğurabileceğini söylemek kolay olmamakla beraber, ilgili lehine yarattığı hukukî durumların ilelebet tartışma konusu yapılması da mümkün değildir. Dolayısıyla belirli sürenin geçmesi sonucu bu hukukî durumların korunmasında meşrû yararları olan ilgililerin korunması, yani bu hukukî durumların dokunulmazlığını kabul etmek gerekir. İşte bu durumda kişisel işlemlerin sonuçlarının dokunulmazlığı belirgin bir şekilde ortaya çıkmaktadır (TAN Turgut, İdari İşlemin Geri Alınması, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1970, s. 60). Bu bağlamda, hukuka aykırı bir işleme karşı iptal davası için gerekli sürenin geçirilmesinin söz konusu işleme yapay bir sıhhat kazandırdığı doğrudur. Bu süre boyunca işlemin kazandırıcı sonuçlarını henüz tamamlamadığı kabul edilmektedir. Belirli bir zaman süresinin geçmesinin hukuka aykırılıkları ortadan kaldırdığı söylenemez. Ancak lehlerine belirli hukukî durumlar yaratılmış olan kişilerin bunların korunmasında olan meşru yararlarının sınırsız bir şekilde tartışma konusu yapılması da hukukun başlıca amacı olan ilişkilerde güven ve istikrar esasları ile bağdaşmaz. Dolayısıyla idarî işlemin kişisel sonuçlarının dokunulmazlığı prensibi, hukuka aykırı da olsalar aleyhlerine yargısal başvurma süresi geçirilmiş olan işlemlerin ilgililer aleyhine yarattıkları durumların korunmasını gerektirir (TAN, a.g.e., s. 73).
Esasen bir kişiye müeyyide uygulanmasına dair idari işlemlerin hak yaratıcı nitelikte olmadığı açıktır. Örneğin, Fransız Danıştayı Montaya kararında kamu görevlisine verilen disiplin cezasının ne ilgilisi, ne idare, ne de üçüncü kişiler lehine hak yaratmadığına ve dolayısıyla idare tarafından ilga edilebileceğine veya geri alınabileceğine karar vermiştir. Ancak bu gibi durumlarda dahi, hâliyle, disiplin cezası geri alınıp daha ağır bir disiplin cezasının verilemeyeceği; keza idare disiplin cezasının verilmesine gerek olmadığına karar vermişse, daha sonra bu kararını geri alıp disiplin cezası veremeyeceği vurgulanmaktadır (GÖZLER, Kemal, İdare Hukuku, Ekin Yayınevi, Cilt:1, 2019, s. 1250). Bu bağlamda, kural olarak, yaptırım (müeyyide) uygulanmasını içeren idarî işlemlerin maddi anlamda hak yaratıcı değil, yükümlendirici nitelikte işlemler oldukları açık olmakla birlikte, bu nitelikteki işlemlerin dava açma süresi içinde idarece geri alınmaması hâlinde ve muhatabı tarafından dava konusu edilmesi hâlinde, tesis edilmiş olan işlemdeki cezanın türü ve miktarının, bu işleme karşı yargı yoluna başvuran ve işlemin tesis edilmesi sürecinde herhangi bir hilesi veya yanıltıcı beyanı bulunmayan muhatabı için kendisi aleyhine daha ağır bir ceza uygulanmasını engelleyen, usuli anlamda bir kazanılmış hak teşkil ettiğinin söylenmesi mümkündür. " cümlelerine yer verilmiştir.
Kararın devamında ise;
"Bu itibarla, davacı hakkında uygulanan idari para cezasının iptali istemiyle açılan dava sonucunda, idari para cezası uygulanmasına ilişkin işlemin -ön araştırma ve soruşturma yapılmaması gibi- usule ilişkin bir eksiklik gerekçesiyle iptaline karar verilmesi durumunda, söz konusu mahkeme kararında yanlış Kanun maddesi tatbik edildiğine ilişkin bir hukuka aykırılık gerekçesine yer verilmediği ve söz konusu eylemin hukuki nitelendirmesinin değişmesine sebep olacak yeni bir tespitin bulunmadığı hususları da göz önüne alındığında, yargı kararının uygulanması kapsamında yeniden işlem tesis eden idarenin, davacının menfaatinin daha önce iptal edilen işlem ile belirlenen hukukî durumdan daha ağır bir biçimde ihlâline yol açacak şekilde, iptal edilen yaptırıma göre aleyhe ve daha ağır bir yaptırım uygulamasının "aleyhe hüküm verme yasağı" veya "yaptırımı (cezayı) ve sonuçlarını ağırlaştıramama kuralı" olarak adlandırılan hukuk ilkesi uyarınca mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır. " cümlesiyle temyize konu kararın BOZULMASINA karar vermiştir.
İdari yargı ve Danıştay kararlarında çok sık yer verilmeyen bu içtihat ve gerekçenin ile özellikle idari yaptırımlar ve idari para cezaları konusunda açılacak davalarda dikkate alınması gerekmektedir. Özellikle imar para cezaları konusunda kararda vurgu yapılan "aleyhe hüküm verme yasağı" veya "yaptırımı (cezayı) ve sonuçlarını ağırlaştıramama kuralı" çok fazla işletilmediğinden bu gerekçe ile tesis edilen işlemlerin iptali sözkonusu olabilecektir.
Av. Sadi KAYABAŞI
