Kural koyucuların keyfî kurallar koyamaması, bir takım kaidelere uygun işlemler tesis etmelerinin zorunlu olması ve sadece kuralların uygulandığı kişilerin değil, kural koyucuların kendilerinin de kaidelere bağlı ve uygun hareket etmelerini ifade eden hukuk devletinin unsurlarından birisi de, kazanılmış hak ilkesinin varlığının kabul edilmesi ve bu ilkeye uygun hareket edilmesi gerekliliğidir.3194 sayılı İmar Kanunu’nun "Yapı Ruhsatiyesi" başlıklı 21. maddesinde düzenlenen inşaat ruhsatına dayanılarak yapılan binaların, yapım sürecinden sonraki hukuki gelişmelerden etkilenip etkilenmeyeceği, etkilenecekse ne ölçüde etkileneceği hususu kazanılmış hak kavramı ile açıklanmaya çalışılmaktadır.
Öncelikle vurgulamak gerekir ki idare hukukunun farklı yapısı nedeniyle, imar hukukunda kazanılmış hak kavramı denildiğinde, kastedilen şeyin (özel hukuktaki kazanılmış hak kavramı değil) hukukî korumadan faydalanma mertebesine gelmiş “sübjektif statü” olduğunun bilinmesi gerekmektedir. Bir diğer ifade ile idare hukukunda, özel hukuk kişileri arasındaki ilişkilerde olduğu gibi sözleşmeye dayalı bir ilişki yoktur, bu alanda önceden belirlenmiş objektif kurallar geçerlidir. Bu nedenle idare hukuku alanında, idarenin tek taraflı iradesine ve kamu kudretine dayanan hukukî ilişkilerin kurulması esastır. Bu nedenle, özel hukukta kazanılmış hak olarak adlandırılan kavram, kamu hukukunda kazanılmış statü olarak kabul edilmelidir. İdare hukukunun yukarıda özetlenmeye çalışılan farklı yapısı nedeniyle, idare hukukunda ve imar hukukunda kazanılmış hak kavramı denildiğinde, esasında kastedilen şeyin (özel hukuktaki kazanılmış hak kavramı değil) hukukî korumadan faydalanma mertebesine gelmiş “sübjektif statü” olduğunun bilinmesi gerekmektedir.
İdarenin hukukunun bir alt dalı olan imar hukukunda kazanılmış hak/statü müessesesi, ruhsat verilmesi, ruhsatın iptal edilmesi, yıkım kararı alınması vb hallerde ortaya çıkmakta olup, genellikle de bu işlemlerin dayağı olan imar planlarının yargı kararları ile iptali yada belediye meclisleri tarafından değiştirilmeleri halinde gündeme gelmektedir. Hemen şunu da vurgulamak gerekir ki, 1/1000 ölçekli uygulama imar planları genel düzenleyici işlem niteliğinde olduklarından genel düzenleyici işlemler tek başlarına kazanılmış hak doğurmayacağından, birer genel düzenleyici işlem olan imar plânlarında yer alan düzenlemeler, ilgililer hakkında herhangi bir işlem tesisi sureti ile kişiselleşmediği sürece, ilgililer hakkında kazanılmış hak doğurmayacaktır.
Uygulamaya baktığımızda açılan imar davalarında Danıştay; ruhsat iptalinin, yapının durdurulmasının, yıkımın veya para cezası ile tecziyenin şartlarının oluşup oluşmadığını maddî olayda inceleyerek ve şayet mahkemeler kazanılmış hak konusunu hatalı tanımlamışlar ise, bu hususu da açıklayarak ve düzelterek (ve genellikle kazanılmış hak terimini karar metninde kullanmadan) uyuşmazlıkları incelemektedir.
Ülkemizde imar planları çok sık değişikliğe tabi tutulmaktadır. İmar planları çok sık değiştiği gibi açılan imar davaları sonucu birçok plan da idare mahkemeleri tarafından iptal edilmektedir. İmar planı uyarınca inşaat ruhsatı alıp yapıya başlayan ve bir seviyeye kadar yapıyı tamamlayan mülk sahiplerinin imar planlarının iptal edilmesi yada değiştirilmesi halinde kazanılmış hakkı/statüsü olup olmadığı sorusunu gündeme gelmekte olup, bu makalede esas olarak bu soru cevaplanmaya çalışılacaktır.
Konunun detaylarına girmeden önce Danıştay 6. Dairesi ile sonradan kurulan Danıştay 14. Dairesinin kararlarının birbirine zıt olduğunu, 6. Dairenin kazanılmış hak/statü müessesini kabul ederken 14. Dairenin yaklaşımımın farklı olduğunu, bir üst kurul olan Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun ise 2011 yılına kadar 6. Daire içtihadına uyarken bu tarihten sonra Danıştay 14. Daire içtihadına uymaya başladığını hemen vurgulamak gerekmektedir. Aşağıda da vurgulayacağımız üzere Anayasa Mahkemesinin 15.09.2020 günlü Resmi Gazetede yayımlanan bireysel başvuruya konu kararında (2015/4255) vurgulandığı üzere daireler arasındaki derin ve süregelen içtihat farklılığı adil yargılanma hakkının ihlali olarak kabul edilmekte olup, Danıştay daire ve kurulları arasındaki içtihat farklılığının bir an önce giderilmesi şarttır.
Bir imar planı iptal edildikten sonra buna dayalı olarak verilen ruhsatların kendiliğinden hükümsüz olup olmayacağı konusunda Danıştay'ın görüşü hem imar planları hem de parselasyon planları yönüyle kendiliğinden hükümsüzlüğün sözkonusu olmayacağı yönündedir. Danıştay 6. Dairesinin 2003/3434 sayılı kararında "inşaatın, ruhsata aykırılığı tespit edilmeden ya da ruhsatı iptal edilmeden, sadece dayanağı imar ve parselasyon planı iptal edildiği gerekçesiyle durdulmasında mevzuata uygunluk bulunmadığı” inşaatın, ruhsata aykırılığı tespit edilmeden ya da ruhsatı iptal edilmeden, sadece dayanağı imar ve parselasyon planı iptal edildiği gerekçesiyle, durdurulmasında mevzuata uygunluk bulunmadığı” vurgulanmıştır.
Belediyece değiştirilen imar planı yönüyle de Danıştay aynı görüşü savunmaktadır: "Somut olayda, taşınmazın bulunduğu alan Kentsel Servis Alanı iken davacıya ruhsat verildiği, söz konusu ruhsatın geçerlilik tarihi içinde idarece yapılan plan değişikliği ile taşınmazın önce “Park Alanına, ardından “Ticari Alan”a ayrıldığı, akaryakıt ve LPG İstasyonu inşaatını mümkün kılan inşaat ruhsatının idarece iptal edilmediği görülmektedir. Düzenlendiği tarihteki imar planına uygun olan inşaat ruhsatı uyarınca yapımına başlanılan inşaatın ruhsatı iptal edilmediği gibi, inşaatın mühürlenerek durdurulmaması nedeniyle ruhsat süresinin dolduğu tarihte geldiği aşama itibariyle kazanılmış hakkın doğduğunu kabul etmek hakkaniyet gereğidir."
Yapı ruhsatı alındıktan sonra imar planının mahkemece iptali halinde ruhsatın hukuki durumu ne olacaktır? Danıştay 6. Dairesi E.2002/4406 sayılı kararında: “inşaat ruhsatının verilmesi halinin davacı için tek başına kazanılmış hak teşkil etmemekle birlikte”, inşaatın tamamlandığı tarihte (yapı nizamı B–5 şeklinde) yürürlükte olan imar plânına göre tamamlanan ve hatası, hilesi ve kusuru bulunmayan davacı lehine oluşan fiilî durum dolayısı ile mevcut aşamaya kadar gelmiş olan yapının, davacı bakımından kazanılmış hak teşkil edeceği" şeklinde hüküm kurmuştur.
Aynı Daire 2008/8668 sayılı kararında plân değişikliği sonrasında 24.02.2000 tarihinde yapı ruhsatının alınarak inşaata başlanıldığı tespitine yer verildikten sonra; yapı ruhsatı ile yapı ruhsatının dayanağı olan imar plânının iptali istemi ile açılan davada Mahkeme’ce 16.05.2002 tarihinde işlemlerin yürütmesinin durdurulmasına, 25.09.2002 tarihinde ise dava konusu işlemlerin iptaline karar verildiği belirtilmiş; inşaatın ise, yapı ruhsatının verildiği tarihte yürürlükte olan plâna uygun olarak inşaa edilerek kullanılabilir hale gelmesinde davacının hata, hile veya kusurunun bulunmadığı; yapı için yapı kullanma izin belgesi de almış olan davacı açısından inşaat ruhsatının kazanılmış hak olduğu gerekçesi ile, yürürlükte olan plâna uygun olarak tamamlanmış olan inşaatın ilgilisi bakımından kazanılmış hak teşkil edeceğine ve bu sebeple ruhsatın iptal edilemeyeceğine hükmetmiştir.
Bu iki karar ile Danıştay 6. Dairesi, imar planı uyarınca alınan yapı ruhsatına dayalı olarak yapılan yapının sonradan planın iptal edilmesi ile hukuka aykırı hale gelmeyeceğini, tamamlandı ise yapı kullanma izin belgesi verilebileceğini, tamamlanmadı ise tamamlanan seviyenin ruhsat sahibi bakımından kazanılmış hak/statü olduğunu açıkça vurgulamıştır.Nitekim Danıştay 6. Dairesi 2002/6073 sayılı kararında "mahkeme kararının verilmesini takiben davalı idarece yapının ruhsatının iptal edilerek inşaatın mühürlenmesi, bu aşamaya kadar gelmiş yapının fiili durumunun da kazanılmış hak olarak kabul edilmesi gerekmektedir.” ifadelerini haizdir. Görüleceği gibi Yüksek Mahkeme; inşaat ruhsatının düzenlenmesini kazanılmış hak oluşumu açısından tek başına yeterli saymamış, ayrıca inşaat ruhsatının dava konusu olduğu bir iptal kararına kadar yapının belli bir aşamaya gelmesini ve ilgilinin hatası, hilesi ya da kusuru olmamasını da müktesep hakkın oluşumu için bir koşul olarak öngörmüştür.
Ancak, usulüne göre yürürlüğü giren bir imar plânına uygun olarak alınan inşaat ruhsatına dayalı şekilde inşaata başlanılmasından sonra, “yargı yerince hem imar plânının ve hem de inşaat ruhsatının” iptal edilmesi halinde ise, kazanılmış hak oluşmamaktadır.
İmar hukuku alanında kazanılmış haktan söz edebilmek için, yürürlükte olan plân döneminde, yürürlükteki plâna uygun olarak inşaat ruhsatının alınmış olması tek başına yeterli olmayıp; alınan izin uyarınca inşaata başlanılıp aynı zamanda inşaatın belli bir seviyeye getirilmesi (yapı kısmının mal varlığına dâhil olması) gerekmektedir.Yapı, İmar Kanunu gereği imar plânına, yönetmeliğe ve ruhsat ve eklerine uygun yapılmak zorundadır.
Danıştay 6. Dairesinin içtihatları uzun yıllardır aynı olup, "bir plan değişikliğinde veya bir yargı kararı verilmeden önce, yapı eğer yapı izni ve eklerine uygun inşa edilmiş ise, bu değişiklik veya karar anına kadar tamamlanan kısımlar ya da tüm yapı için inşaatın tamamlandığı ve kazanılmış hakların artık oluştuğu kabul edilmelidir" (2010/9076) ve "İmar planı, yapı ruhsatı ve eklerine uygun olarak yapılıp kaba yapısı bitirilen yapının sonradan imar planından değişiklik yapıldığı gerekçesiyle yapı ruhsatının iptal edilmesi, kazanılmış hakların korunması ilkesiyle bağdaşmaz" (991/1704) şeklindeki gerekçeler imar davalarındaki kazanılmış hak müessesini ortaya koyan içtihatlardır.
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu da 2011 yılına kadar aynı görüşü savunmuştur. 23.10.2008 tarihli 2005/1721 E. 2008/1837 K. Sayılı kararı imar hukukunda kazanılmış hak analizinin hangi perspektifle yapılacağının belirlenmesi açısından son derece önemli bir içtihattır. Bu kararda; “Kazanılmış hakların korunması Hukuk Devleti ilkesinin bir gereği olup, İdare Hukukunda kazanılmış hak sorununun çözümünde, hukuki güvenlik ilkesi ile hukuka uygun idare arasındaki dengenin gözetilmesi zorunludur. İmar hukukunda kazanılmış haktan bahsedildiğinde, yürürlükteki imar planlarına duyulan güven ile daha sonra iptal edilen plan dolayısıyla korunması gereken kamu yaran, sağlıklı kentleşme, yargı kararlarının gereğini yerine getirme zorunluluğu birlikte değerlendirilmelidir. Olayda ise imar planı değişikliğinin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararının 10.11.1998 tarihinde verilmesine ve davacıya 25.12.1998 tarihinde yapı kullanma izni düzenlemesine karşın davalı idarece yapı bittikten sonra 1.11.2000 günlü işlemle inşaat ruhsatının iptal edildiği ve yapı tatil tutanağının 25.1.2001 tarihinde düzenlenerek yapının mühürlendiği anlaşıldığından davacının kazanılmış hakkının bulunduğunun kabulü zorunludur.” şeklindeki gerekçe yıllardır Danıştay 6. Dairesi tarafından da kullanılan ve hayatın olağan akışına ve mülkiyet hakkına (bizce de) uygun olan bir düşüncedir. Ne yazık ki Danıştay İDDK daha sonra bu görüşünden vazgeçmiştir.
Danıştay 14. Dairesinin, Danıştay 6. Dairesinin kararlarına yansıyan hakim yaklaşımın aksine, yargı yerince iptal edilen plana dayalı olarak tesis edilen ruhsatların iptali talep edilmemiş olsa bile, İdarece iptalinin mümkün ve gerekli olduğu sonucuna vardığı anlaşılmaktadır. E. 2011/14794, sayılı kararda: "Yargı yerince iptal edilen plana dayalı olarak verilmiş olan inşaat ruhsatının idarece iptal edilmesi veya söz konusu ruhsatla ilgili olarak açılmış bir davanın mevcut olması halinde;her ne kadar ruhsat işlemi tesis edildiği tarihte plana uygun ise de, hukuka aykırılığı saptanan plana ilişkin olarak verilen iptal kararı nedeniyle imar planı tesis tarihi itibariyle yürürlükten kalkacağından inşaat ruhsatının da hukuki dayanağı kalmayacağı ve iptali gerekeceği gibi, ruhsatsız konuma düşen yapının da yıkılması gerekmektedir" şeklindeki gerekçesi ile ruhsatın hukuki dayanağı ortadan kalktığı için ruhsatın da iptali gerektiği şeklindeki içtihat ile kazanılmış hak/statü müessesini reddetmiştir.
Danıştay İdari dava Daireleri Kurulu da E. 2012/477 sayılı kararı ile 14. Dairenin bu kararından sonra, aynı yönde karar vererek, yukarıda zikrettiğimiz (aksi yöndeki) içtihadından dönmüş ve Danıştay 6. Dairesi ile 14. Daire arasındaki görüş ayrılığında 14. Daire yanında tavır almıştır.Danıştay 14. Daire ve artık onunla aynı yaklaşımı sergileyen İdari Dava Daireleri Kurulu’nun, bu yöndeki kanaat ve gerekçeleri doğru ve yerinde değildir.
Danıştay’ın yukarıda yer verilen kararlarında vurguladığı üzere, imar planının yargı yerince iptal edilmiş olması, söz konusu plana dayalı olarak verilmiş yapı ruhsatını kendiliğinden hükümsüz kılmaz;“idari işlemlere güven” ve "İdarede istikrar” ilkeleri gereğince, ruhsata uygun olarak yapılmış yapı kısımlarının korunması yönündeki İçtihat hem mülkiyet hakkına hem de adil yargılanma hakkına daha uygundur. Yukarıda yer verdiğimiz Anayasa Mahkemesi kararında da daireler arasındaki derin ve süregelen içtihat farklılığının adil yargılanma hakkının ihlali kabul edildiğinden Danıştay 14. Dairesi ile Danıştay İDDK arasındaki içtihadın birleştirilmesi zaruridir.
Sonuç olarak, imar hukukunda kazanılmış hak kavramı içtihatlar ile ortaya çıkmış olup, yasal düzenlemeye kavuşturulması özellikle yapı ruhsatları için zaruridir. Danıştay daireleri arasında bu konuda (bizce anlamsız) içtihat farklılıkları inşaat gibi ağır mali külfet getiren bir alanda mülk sahiplerinin hukuki güvenceden yoksun kılmakta olup, konunun yasal düzenleme ile hukuki çerçevesinin çizilmesi ve içtihat farklılığının giderilmesi uygulayıcılar için de kolaylık sağlayacaktır.
Av. Sadi KAYABAŞI
